總統制與議會制小議

劉宇凡

新苗試刊二期（1986年5月）

在有關香港未來政制的討論中，很少人主張真正的議會制，多數主張類似總統制的政制。其中最值得注意的是鏡報近幾期古星輝的文章。他的意見實際上反映中共和華人資產階級利益的。對此古星輝並不諱言。他的方案的基本原則，就是要保證「以資產階級為主體」。為此，他反對議會制，讚美總統制，主張在港實行行政首長高度集權的政制。本文不想詳論香港未來政制的具體問題，只打算一般地敘述總統制與議會制的利弊。

總統制和議會制的最大分別，是總統制實行嚴格三權分立，行政立法分別產生，各不統屬；而議會制不實行嚴格的分權，行政機關由立法機關產生，並從屬於立法機關。從屬程度各國不同，分別很大，但共同點都在於行政機關並不與立法機關平行。

站在中下階層的立場上看，無疑總統制比議會制更不受人民監督。即使二者都是建立在普選的基礎上，但是總統制讓總統享有差不多不受監督的特權。議會制由於行政機關直接向立法機關負責，立法機關有權以不信任票迫政府下台，因此人民經由民選立法機關去匡正、監察行政首長，至少在理論上是有可能的。自然，議會制並非根本否定分權原則，因為行政機關也有一定權力，這就是可反過來解散立法機關。但無論如何，行政機關總是受立法機關節制的。反觀總統制，即使像美國那樣，行政立法各自都由民選產生，但是正因如此，所以總統不向國會負責，而只向人民負責。總統固無權解散國會，但國會也無權以不信任票迫總統下台。可是，所謂向人民負責，只是空談，因為總統一經選出，並無常設民選機關特別監督總統。雖然國會還有一點財政權、任命大使權、宣戰權等，但事實上決策中心現在已移到總統那裡了。一位美國外交家對一位歐洲外交家說：「貴國與敝國不同之處，即在於貴國選擇一終身在位的君主，敝國則每四年選一位總統，予以在某種範圍內絕對專制權力，不過就其權力範圍的界限，亦未始不可自行解釋。」

古星輝的方案，比美式總統制還要大權，還要獨裁。美國總統還算是民主選舉產生的，可是古星輝方案卻是由草委所包辦的所謂行政顧問院所產生。美國國會不能迫總統下台（除非總統犯叛國等大罪才可以彈劾），但總統也不能解散國會。但按古星輝方案則行政首長可以單方面解散立法局，立法局卻竟然無權以不信任票迫行政首長下台。其實，他的方案中，立法局根本已經不是民選產生（直接選舉只佔四成議席），可是古星輝還是不放心，要盡量削弱立法局，賦予行政首長絕對權力。這種總統制一點民主氣味也沒有，是完完全全的獨裁。

古星輝所主張的獨裁的總統制，據說是為了要保證資產階級的統治。這潮流彷彿議會制就不能保證資產階級的統治。其實大謬不然。二者的民主程度的確稍有分別，因為議會制至少讓行政機關日常地受一個理論上代表全民的議會所監督。但是，本質上二者並無不同。在議會制中，所謂行政機關向國會負責，其實大打折扣。行政機關時常以國家機密為名向國會隱瞞重要資料（我們下面會再詳細談談這個問題）；但更根本的問題是，行政機關所要向之負責的國會，人們就稱之為「百萬富翁的俱樂部」。權力較大的英國國會，保守黨和工黨輪流執政，可是工黨（以至法國及德國的社會黨）早已不是真正代表工人階級利益的政黨了。它們早已蛻化變質，成為資產階級的代理人了。歐美的議會其實早已是資產階級的政治機器，這個事實並不因廿世紀初實行普選制、一般工人獲得選票而有改變。道理很簡單。這種制度只是建立了形式上的政治平等，但只要經濟上仍存在嚴重不平等，那麼無可避免地總是由超級闊佬佔盡優勢。理論上一個工人同一個億萬富翁有平等權利參選，但是工人決不能像富翁那樣花巨款競選，不能像富翁那樣可以辦報紙，買廣播時間等。早期的資產階級的確害怕實行普選議會革命派就會上台。但結果証明他們其實低估了自己的實力。歐美近百年的經驗證明，無論是總統制還是議會制（指民選的而言，許多落後國家根本不是民選的），實行普選後始終未曾讓革命派上台，政權始終還是牢牢地握在資產階級手裡。

所以，古星輝薄待議會制而厚愛獨裁的、「港式」的總統制，其實不僅僅是保證資產階級的統治，而且是要用最赤裸、最野蠻、最絕對的辦法，連形式上的民主外衣也公然拋棄。他們對自己沒有信心，知道不能「以德服人」，唯有寄望於寡頭統治，及早排擠中下階層。一場階級鬥爭已經奏出序曲了。但並不是由工人奏響——他們大多數還在沉睡呢！——而是由資產階級奏響。

法、美的經驗

自然，我們不能忘記古星輝的教誨。他教導我們，實行行政首長集權（實質獨裁）的制度，有助於安定繁榮，有助於行政效率。他舉出法國和美國作為安定和效率的模範。

古星輝大讚法國第五共和、戴高樂總統獨享大權的政制。可是，古星輝在睜大眼睛說瞎話。法國過份的行政集中，是造成普遍官僚主義的主要原因之一。法國官僚主義之嚴重，是公認事實。「法國那種中央集權、等級森嚴的政府官僚制度的重壓，超過多數其他國家，更顯然超過英、美或西德。一切決策，甚至很瑣細的，都要由巴黎決定。各省只有著急、生氣，寄備忘錄去給老遠的部裡。每一個部門都有小官僚坐在那裡，把公文轉呈給上一級，按照規章小心翼翼地行使他自己那份有限的權力。」（註一）

效率如此。哪安定呢？法國第五共和的十週年，就爆發了一九六八年的革命，大學生反戴高樂的示威，引起了一千萬工人罷工，到處發生奪權，佔領工廠、辦公室等，矛頭就是直指獨裁的戴高樂政府。

自然不能從這個例子推論，說總統制一定會十年就爆發革命。事實上美國的的確確是長期穩定。但問題是，是誰的穩定？

——是總統獨享大權，置人民生死不顧的穩定。美國總統憑借大權，時常不經國會發動侵略戰爭，要美國人民做炮灰。越南戰爭，侵略柬埔寨，以致近年侵入格林納達，莫不如此。一九六九年，參院外交關係委員會主席Fulwright滿懷憂慮的說：「美國早已進入一個由選舉產生的獨裁政府」，「美國總統現在所掌握的權力，足以決定每一個美國人的生死——更不用說世界上千千萬萬的人。」也由於行政機關不受監督，FBI，CIA時常對不同政見者施以偷聽電話、爆竊、甚至迫害。

——是財閥統治的穩定。對此古星輝也承認，美國總統實際「只對財團負責」。古星輝站在大資產階級的立場上，自然對之寵愛有嘉。可是，站在受薪階級的立場上，讓財閥取得絕對的、毫無節制的權力，等於人為刀俎，我為魚肉，任人宰割。美國那種財閥政治，早已為人詬病。總統實際上是與財團勾結。財團看準誰聽話，就大力支持誰參選，付出巨額捐款。尼克遜當選，花了一億元以上，大部份是財團捐獻。他們結果也獲利甚豐，有些得到重要職務（國務卿、駐外大使……），有些得到各種政府訂單，有些得到政府批出的開發資源的權利，有些得到保護關稅……。一位參議員RussellLong說：「政府不必要地（向財團）付出幾十億元計的高利率；它任由私人壟斷公司每年仿製政府花了一百廿億元的科技研究；它任由大量存款於銀行而不收取利息；它允許財團以特別高價向政府售出勞務；它容忍一切稅收上的褊袒；它拒絕保護公眾健康，免其受到各方面的損害；它允許壟斷財團以各種不能原諒的方式損害公眾……」（註二）

美國政府單是用於資助各大壟斷財團的款項，每年便達一百卅億。這一切支出，以及財團從政府間接獲得的利益，都是來自普羅大眾。這些利益並不是從純粹經營中獲得，而是從政權，從壟斷政權中獲得。

香港實際上也是由財團憑借政治特權魚肉人民。公用事業頻頻加價；石油財團在油價大跌中居然象徵式的減價：匯豐銀行實際掌握了本港利率的高低……。這一切香港人民已容忍了很久。可是現在古星輝所代表的中共——華人資產階級聯盟卻要變本加厲，要讓華人資產階級享有絕對的權力。有人認為，反正殖民地的港督也一樣享有絕對權力，而香港一樣繁榮安定，可見將來一樣由中共——華人資產階級繼承港督衣缽，也一樣有利無害。這種「獨裁造成繁榮安定」論無論在邏輯上還是在普遍經驗上都是錯誤的（百多年來，發達國家一直都是較民主國家；地球上落後國家恰恰是獨裁的佔絕大多數。雖然據此不能推斷出民主一定速成繁榮安定——民主只是其中一個重要因素，而且不是根本原因——但獨裁速成繁榮安定論則更荒謬）。但我們不打算詳細談論這方面。我們只指出，獨裁政制（不論開明獨裁還是絕對獨裁）本身固然不利於勞苦大眾，但由不同集團實行專制，結果未必相同，有些會稍微好些，有些會壞得十分徹底。港英政府骨子裡始終是殖民主義、專制主義，但終究比華人資產階級稍為開明。華人資產階級一直都是十分頑固、十分反動的。哪怕是最微小的改革，他們都會嘩然大叫。港府推行改善勞工的立法，他們歷來都堅決反對，就是一例。幸好過去他們頂多只是在港英政權中敬陪末座，否則恐怕連那點兒改革都消失。如果由他們獨享大權，廣大市民就只能由他們更肆無忌憚地魚肉了。

我們同古星輝一樣愛好安定。但問題是，是用什麼方法維持安定？是用專制的、獨裁的方法，還民主的方法？用專制去維持的安定，的確奏效——於一時，但結果只能做到官迫民反。中國卅多年來不可謂不專制，但結果是動盪頻仍。事實上，自本世紀以來，一切革命成功的國家，都不是民主國家而是不民主國家。害白革命的資產階級先生們，為什麼不從這個歷史經驗好好反省呢？

對分權的質疑

凡是大財閥，或是像中共那樣的專制者，都一定厚愛行政首長集權制，因為這樣可以保障一切勾結都能秘密進行。我們反對總統制，就是因為總統制中國會權力太小。但是我們也不贊成議會制。雖然議會制讓立法機關監督行政機關，但嚴格來說，立法機關只能部份地加以監督，因為向立法機關負責的，只是整個內閣，內閣以下的整個文官架構以及軍隊、警察首長等，只對內閣而非對立法機關負責。立法機關只能間接監督整個官僚體制。但連這也只是純粹理論上的。實際上就無從監督。理論上所有公務員都是超黨派的，不受政治情況的變動的影響，誰贏得大選他們就執行誰的政策，不管是保守黨還是工黨（如以英國為例）。但事實並非如此。「部長自然有最後決定權，但他們要依賴公務員提供他們所不懂的專業建議和資料……。一個部長……如不能跟所屬部門合作和取得它們的支持，很難希望能把事情做好。但所謂支持和合作，有各種不同的程度。如果部長所推行的政策，部門自己也同意，那末部門就會給予全心全意的支持……但部門並不同意的政策，那推行上就會碰上很多障礙，很多困難，以致部長很難甚至不可能處理。」（註三）

在這個資訊就是權力的社會，那些部門首長及高級公務員，壟斷了鉅量的資訊。他們可以以此迫行政機關（更不用說立法機關）就範。他們不必特別冒犯他們，只要抓緊各種資料就夠了。在國家機密的名義下，他們往往保守鉅量「秘密」，以此作為討價還價的資本。國防部、安全部等敏感部門尤其如此。

事實上，英國的文官只是理論上超黨派，他們本身無可避免地都是保守份子，多數出身於資產階級家庭，受良好教育，思想上是徹頭徹尾的保守主義。文官制度中的等級森嚴，也保證了那些部門首長和高級公務員享有巨大特權；他們控制了一切人員的升遷。在那裡，任何較進步開明的人都會逐級剔除。因此在西方任何文官制本質上都十分保守，都是由充滿階級偏見，種族性別歧視的資產階級出身的人所佔據。他們因此在推行政策時，也無可避免地帶有種種偏見。如果是有利於「自由企業」，有利於資本家的，他們就特別落力；相反，如果是真正有利於廣大工人、婦女的，他們就特別洩氣。

要讓人民真正能監督政府，必須讓普選產生的代表機關享有全權；這些人民代表不僅立法，而且能直接擔任行政職位，以便逐步對整個不受人民監督的官僚制度置於監督之下。分權原則其實是有利於資產階級，不利於工人的。因為三權互相分立，又互相牽制，表面上是保證任何一個都不能獨裁。但是，這只是形式方面如此。如果我們把三權分立同實際的社會內容連貫起來，我們就會發現，在三權分立的背後，有一個統一的階級——資產階級。三權分立能保障資產階級中任何一派都不能對其他各派資產階級獨裁，就像美國，共和黨的總統常常為民主黨佔多數的國會所牽制。但要產生牽制，首先要有分歧。但問題恰恰在於，他們各派之間的分歧是很小的，他們共通的時候要多得多。因此，早已有人指出，在美國，在絕大部份情形下，上千億的國防預算，數以百億的給予財團的津貼，無數的由總統提議的立法，都很順利、迅速的通過。可是，如果是有關有利勞苦大眾的立法，牽制的作用就常常發揮得淋漓盡致了。給予孩子免費牛奶、孕婦津貼等立法，盡管所花不過幾千萬，卻往往受到阻撓，即使過了眾院一關，未必可過參院；過了參院，未必可過總統一關；即使最後總統批准，那些充滿階級偏見的官僚亦未必全力推行。因此，三權分立只保障資產階級中任何一派都不能獨裁，但不能保障階級不對人民獨裁。一句話，三權是既分立又統一。當遇到不利於資產階級的提案時，就分立；當遇到有利於資產階級的提案時，就統一。三權也是既統一又分立。當遇到有利勞苦大眾的提案時，就分立；當遇到勞苦大眾起來反對政府時，就統一對付了。

結語

本文的目的只是一般地指出，站在勞苦大眾的立場上，如果說議會制本身也令人民很難真正監督政府，那麼總統制就更難千百倍。自然，要探索什麼政制合乎香港情況，那需要更進一步具體研究。我們目前還不能提出正面的主張。可是，至少要確定，古星輝所主張的行政首長集權制，是萬萬要不得的，是要讓華人大資產階級在中共的監護下肆意壓制港人。實行這樣的政制，既讓華人資產階級對人民予取予攜，也讓中共有可能逐步剝奪港人的自由和自治。

註釋：

註一：一九六八年法國革命。企鵝叢書。南燦譯，102頁。

註二：DemocracyForTheFew,St.MartinPress,p.72.

註三：CapitalistDemocracyInbritain,OxfordUniversityPress,p.106.