英格蘭及威爾士水務及運輸私有化的經驗

Ed Shepherd(作者是亞洲專訊資源中心編輯)

許由譯

《先驅》第55期,2000年(春季)

(編者按:香港政府正在全力推行私有化,包括公屋、水務與地鐵。它宣稱這樣會提高效率。及促進消費者利益。事實是否如此?本文作者是英國人,現在在香港工作。本文有助大家了解英國私有化為人民帶來的害處。)

食水變成生意經

英國人多年來都慣於直接從水喉取水飲用。1989年水務署被分拆並賣給私人企業,自此食水的浪費日增。世界觀察學院(World Watch Institute)估計英格蘭及威爾斯的兩成半食水是因喉管漏水而浪費掉的。問題根源在於利潤。對食水公司來,建造水塘或在河流抽取食水,比修理喉管還便宜。但是這樣的工程對環境會造成負面影響。在河谷造壩及將之淹沒,消滅了野生動物的棲息地。從樹葉及昆蟲算起的整個的食物鏈,以至整個當地生態環境,都會大受影響。有生命的地方就會有污染。被抽取食水的河流,由於水流有時減少到其自然流量的近一半而變得惡劣。魚類及其他水生動植物迅速消失,因為其自然環境消失了;另一個因素是工業污染物由於水流減少而變得更集中(抽水位置是在上游)。這樣會增加水中毒性,殺死最敏感的動植物群,削減所有生物的棲息地。

漏水的喉管對人類也是有害的。水務公司的業務,除供水也包括污水處理。自從有私有化以來,污水渠的滴漏比率大大上升。滴漏的污水污染了供食用的地下來。結果政府經常要發出警告,勸導居民要把水燒開飲用。這在私有化之前簡直聞所未聞。對慣於扭開水喉飲水的英國人來說,要燒開水實在很不方便,也反映供水服務的嚴重倒退。這都是因為它已成為一種謀利生意,服務市民實在變得次要。

安裝水表所帶來的貧富問題

在1998年之前,大部份英國住戶的水費是以平等原則為依歸的。地方政府是按當地的平均的物業價值來徵收地方稅,當中包括水費。這表示富人住所的水費比窮戶高出兩倍甚而更多。那時無所謂水表。在同一社區人人都付同樣的地方稅,不論他們用多少水。這制度對窮人特別有幫助,因為它使富人補助窮人。戴卓爾上台後改變了舊制度,而新制度使富人的水費下降,而窮人的卻上升。

私有化容許私人公司在住戶安裝水表,現在的「新工黨」政府繼續忠實貫徹私有化,並在1998年立例以便廣泛推行水表安裝。政府及水務公司說,根據「用者自付」原則,住戶理應用多少付多少。這政策的後果就是,沒錢的就不必使用水了。這對普通人民影響至鉅。

私有化後,在英格蘭及威爾斯若干地區,水費在三年內升了一倍。國際公共服務(Public Services International)則報導,英格蘭及威爾斯在五年內平均上升了106%。即使是保守黨政府,也要承認一些住戶從此要在其他方面省儉以應付水費。另一方面,國際公共服務也報導,在同一個五年內,水務公司的平均利潤急升了692%。

英國西北的Oldham的地方議會指出:「水表戶中有超過兩成所付的水費,在一年中比那些沒有安裝的高出225英鎊。在安裝水表後,有57%住戶減少沖廁,42%減少洗碗碟,超過三分一減少洗衣,近五分二減少洗澡,34%實行共用洗澡水。」

多數英國人對任何有關公用事業私有化的提議都有如驚弓之鳥,知道任何新提議都要令他們陶腰包。由於「用者自付」的欺騙性不易看穿,甚至有些保守人仕視之為公平,結果為所有新落成住所安裝水表的政策沒有受到多大反對。然而,Bradford市的調查說明,安裝水表戶可以比沒安裝戶多付三倍水費。

在過去的地方稅制下,富人的水費比窮人高。安裝水表使富人的水費降到同窮人一樣。

最近水務公司更變本加厲,在那些遲交水費的住戶(往往都是窮戶)安裝投幣水表,也就是說,不即時投幣就無水供應。英國廣播公司的一個節目報導,一覺醒來而又無水、電、煤氣可用的住戶漸增。水務公司這樣做不僅有助盈利,而且避免了同住戶的衝突。在安裝投幣水表前,那些交不起水費的住戶往往同前來截斷水源的員工衝突。如今,此一不人道行徑卻由機器代勞。

一份由三個英國工會聯合出版的月刊,名為《私有化消息》的,發表了一份有關英國及瑞典的公營及私營水務費用的比較:

城市 水務公司 產權 相對成本(美元)
斯德歌爾摩(瑞典) Stockholm Water 公有 0.28
曼徹斯特(英) North West Water 私有 0.91
Bristol(英) Bristol Water 私有 0.83
Gothenburg(瑞典) Gothenburg Water 公有 0.38
Kirklees(英) Yorkshire Water 私有 0.99
Hartlepool(英) Northumbrian Water 私有 0.73

「貪心的雜種」

儘管受到許多人的譴責,那些私有化公司的主管照樣給自己大加薪水。比方說,西北水務公司的董事的薪酬在五年內增加了708%。薪水之外,高層還往往獲得價值超過一百萬英鎊的認購股權。許多人因此給予他們「大肥貓」的渾號,甚至在英國廣播公司的新聞節目中也可聽到。最近一次的英國工會大會上,有勞工領袖指責大肥貓為「貪心的雜種」,竟然贏得台下代表的熱烈鼓掌。這些貪心雜種是靠殘害工人而自肥的。他們開除部份工人,而餘下的被迫要學習更多技術,但人工依舊甚至削減。又要馬兒好,又要馬兒不吃草,以便提高盈利,這就是所謂「勞動彈性化」及「技能多樣化」的真正目的了。英國電訊公司在私有化前聘用十二萬人,而現在則只有不到一半。水務公司也把其四十萬員工截減了四分一。留下來的工人則被彈性化所剝削。

國際公共服務的研究組(公營服務工會的分支)指出,這些公用事業都是壟斷行業,因此「實際上有權隨時向當地居民收費。而一旦私有化,就會製造出大大發財的商機,因為那些私有化公司的處境正好利於擴張及使業務多元化。」誠然如此。許多水務公司已發展為跨國公司。例如,泰晤士水務公司在全球都有投資。反過來,一些英國公司則被外國跨國公司收購。例如,法國的Generale des Eaux已經收購了兩間英國水務公司,向三百萬人供水。

這是水務的全球化。它不再是一種服務,而是謀利生意。這些超級公司可以向百里甚至千里之外供水,可以租用油輪,或是用巨型膠袋、橫越大海去運水。食水的商品化的另一面就是由商店出售食水的現象日增。

工會的對策與失策

那些接受了戴卓爾的私有化計劃的工會,相信了那些宣傳,即私有化帶來效率增加,工作環境改善及「精瘦而適於競爭」的公司。對於私有化的惡果,他們只能予以象徵式抵抗,而且不難設想,他們最後失敗了。這又在每一個私有化行業造成大規模失業。「有幸」留下來的員工,就面對「彈性化」,包括了凍結工資,削減薪酬,增加輪班,每班的休息時間縮短,工作無保障,合約化,臨時工化,把退休金用於裁員補償等等。

上述工會領袖一般而言簡直啞口無言,有些甚至與僱主同一鼻孔出氣。下層工人對私有化極為反感,但由於沒有領導,他們反私有化的精力與意志都浪費掉了。有位評論家Peter Harris說,「有些工會說公營服務資金不足,還被削減服務。諷剌的是,他們正正有份在公眾中助長那種印象,即這些公共服務無論如何是不值得去保護的。」但當公眾發覺其對私有化的支持是錯誤之時已然太晚。

當工會領袖確曾抵抗私有化時,就像八十年代中煤礦工會的大罷工那樣,政府就會對工會領袖置諸不理,改而直接向工人實行分而治之。這使礦工工會發生分裂,一個順從私有化的工會自行成立了。這預示了政府對罷工的打擊以及煤礦事業的衰落,礦區的失業及經濟衰退,有時是整個城鎮衰敗。在私有化前,公營的水務局會監察及修理滴漏喉管。這一政策也為工人提供一種穩定的就業機會,而且是有相當健康及安全標準的就業機會。就像其他公營事業一樣,水務工人有強大工會,會員率是100%。局內每一個層份都有工會代表,特別是來自基層的代表。這些代表獲得定期的再培訓以便跟上種種法律、技術及工作方式的新變化。他們與管理層舉行定期會議,報告種種政策,對促進保護工人的辦法提出新建議。他們在工會支部的會議上作報告,就像其他干部例如支部秘書等一樣。這種制度在英國的所有國營事業都很普遍,而且運作良好。

私有化把這一切改變。私人公司對於在工作時間改進健康與安全的事務沒有興趣,還大大限制工會代表的開會及訓練時間。

鐵路私有化的承諾與現實

英國及威爾斯的主要交通工具有三種—私家車,巴士及火車。歷任政府都口陳標榜環保、承諾帶來清新空氣及街道。但現實總是相反。里茲市的空氣日益污染(街道也因市議會削減清潔開支而垃圾堆積),而市議會竟敢自稱環保城市。

英國政府雖然鼓勵人們少用汽車,多用公共交通工具。但它所推行的政策的後果卻是相反,變成更多人用車,更少人用公共交通。

英國早期的火車系統是私人擁有的,各公司之間並無協調。這些老闆為多掙餞而不惜拚盡設備。隨著工業日益依賴其他交通工具,鐵路變得無利可圖,遂由政府國有化。國營鐵路花了幾十年才發展為一個有計劃的、標準化的綜合系統。這個系統由政府補助,並且由英國鐵路局經營。多年來政府用巨額公帑注資於鐵路。它擁有以十億鎊計的資產,而且由相對有效率。這誘使商界企圖重新取得所有權。這樣。鐵路所有權的轉移剛好轉了一圈,回到私人手中。

八十年代的鐵路私有化是一件挺複雜的事情,因為它資產過大,一間公司是買不起的。要私有化,得將之分解成好多間公司。Railtrack成立是專門為了經營路軌及其維修。而火車廂則由地區性公司、或只經營專線的公司負責。售票服務則外判給各種代理。由於分拆成許多間公司,這就需要另派官員去協調整個系統。這使事情變得更複雜。買票成了一件耗時而又麻煩的事情。票價隨每天不同時間,每週不同日子以至季節不同而有所不同;甚至旅程前多久買票,或由哪間代理售票,票價亦不盡相同。每間代理在法例上都要以最便宜的票價售票,但事實上他們不想告訴乘客真相,因這會減少營業額及利潤。

鐵路安全嗎?

近年來多次的可怕意外造成了數以百計的人死亡,使安全問題日益受關注。在私有化前,鐵路局不能迴避其對公共安全的責任,因為那唯一的鐵路公司。現在不同了。既然現在公司林立,一旦出事,彼此都可以互指不是。所以到現在沒一間公司對意外負起責任。無他,因為若公司承擔責任,必須要花錢作補救,而這會損及利潤。反之,若他們能使公眾相信意外是人為錯誤,公司便可推卸責任。

1997年倫敦Southall兩列火車相撞,殺死了七名乘客,過百人受傷。Railtrack暗示是司機犯錯,可當時連調查都尚未展開。調查展開後,才知道是一盞名為SN109訊號燈位置不當,故而並不安全。然而,儘管當地工會發起運動要求改善,公司仍什麼都不做。

為了省錢,公司更削減司機訓練的經費。司機慣用已久的詳盡的鐵路規定棄而不用,改用一本「須知手冊」。從前學徒須有兩年跟隨司機實習,如今也廢除了。

去年十月在倫敦的柏丁頓車站所發生的撞車意外,有一百人在攝氏一千度的高溫下被活活烤死。Railtrack立即指責是司機疏忽。英國人在知道意外是同樣發生在1997年的Southall路軌上,而且由同一盞SN109訊號燈引起的時候,才大為震驚。

1999年十月七日的衛報報導:「沒有幾個政客在意外後提出過一個明顯不過的疑問。但是,昨晚那些回家的火車乘客卻人人都問:究竟火車安全已否因私有化而有所降低?」衛報忘記說的是,大多數乘客都會答:「有!」

去年,Railtrack的鐵路安全預算,只等於其4.2億鎊的利潤的不足0.25%。另一間涉及意外的公司,即大西鐵路,也在車廂上盡量省錢,用鋁製底盤來代替原有的鋼製底盤。這自可增加利潤,但鋁製底盤不夠堅硬,在意外中會造成更多死傷。

退一步說,即使意外真由工人疏忽引致,也不說明全部責任該由他們負責。一位倫敦地下鐵路工人說:「說意外是人為因素,是沒啥意義的,除非你能顧及整個工作環境。火車司機不過是工作環境的一部份。如果工作環境不包括安全機制以預防意外,那麼司機不過是工作環境的受害者。」

公司視安全開支為浪費利潤,自然拒絕推行足夠的安全措施。在1988年發生過一次造成死傷的火車意外後,已有人建議當局採納自動剎車系統。一旦司機衝紅燈,火車即自動剎停。但由於需款十億鎊,所以公司寧願繼續使用已有四十年歷史的舊技術。

為了盡量發財,公司連規例也改。在私有化前,載貨火車是不可橫越客車路軌的。為了提高「效率」(意謂盈利),公司在私有化後就改例了。Southall意外發生,正因為一列貨車橫越了一列客車的路軌。儘管事後證明改例使私有鐵路不夠安全,改了的例並無還原。

票價與服務質素

儘管私有化的支持者說私有化會帶來較便宜及質素較好的服務,實際結果卻是消費者比以往付出更多。鐵路監管局是政府設立來監察私有鐵路的。監察範圍包括火車準時否。表面上火車同私有化前一樣準時。但問題是,所謂準時的定義是由監管局新定的,所以才沒有分別。火車的長期乘客卻另有見解,這可從有關誤點的投訴增加可見。即使一向以公關手腕著稱的政府官式報告也承認:「自1998年三月以來,有一半火車服務的準時性下降了,有超過三分一不那麼可靠。」

那些最不掙錢的路線,是最為公司忽略的。有時乘客會在毫無事先知會的情況下,突然在目的地尚未到達前就被要求提早下車,以巴士繼續旅程。儘管以巴士繼續,既會晚點又不那麼舒適,公司卻無分文補償。這政策對那些同時經營巴士的鐵路公司尤為有利,因為這可減少成本。

巴士服務

1985年英國政府實行巴士私有化,只有倫敦例外。從此英國街頭充斥著數的千計的巴士公司的多種型號巴士。服務質素下降,尤其因為巴士公司經常未知會乘客便隨便更改時間表,這樣只是為了比競爭者搶先到站。所以,雖然私有化後,繁忙路線的巴士多了,可是大家都爭著早到站,而不是分散在不同時段行駛。比如從約克郡的Bramley到里茲市中心,現時每小時共有八架巴士行走。如果能安排為每八分鐘一班車,就會比較方便乘客。但現在卻是一小時內四架巴士一齊開行,另四架則在半小時後開行。

由於巴士服務差了,票價又貴了,許多人棄巴士而取私家車,結果不利環境。1996年,即私有化後十年,倫敦以外所有地區的巴士乘客下降了22%,而留下的乘客則多付了23%的票價。

所謂私有化促進競爭云云,其實只限於私有化初期。很快大公司會吃掉小公司,然後出現地區以至全國性的壟斷,意味競爭消失或大大減少。巴士業務尤為明顯。初期出現的上千間巴士公司,很多都被像第一巴士公司或Stagecoach的大公司所吞併。這些大公司甚至跨出英國,來到香港經營,壟斷問題因巴士公司(如Stagecoach)收購鐵路而變得更為嚴重,他們支配當地的交通,簡直就是一種對民主制度的攻擊。

倫敦的巴士服務

自1933年以來,倫敦交通公司(一間公營公司)便經營倫敦所有巴士、電車及地下鐵路。它始終維持公營。在其他地區的交通私有化後十年,再來比較一下他們同倫敦的公營服務,就可發覺,即使不是私有化本身,至少也是撤消對私營的管制,造成了服務下降。1998年環保處指出,儘管它支持私有化,「政府在轉移責任給私營部門方面還是做得太過份」。報告還指出,自1986年以來,倫敦以外的巴士服務下降了25%。

但倫敦交通公司的報告卻指出數字應為31%,但同時,倫敦巴士服務卻上升了8%。如果考慮到倫敦巴士所獲得的補助是全英最少的話,那就不難得出結論,即公營部門實有必要保留其監管權力。倫敦交通公司的一位董事說:「無疑,對於巴士市場來說,倫敦的有秩序的競爭,比簡單的撤消管制好,而且有助減少使用汔車。」

工人被犧牲

如同其他私有化一樣,巴士工人被大批裁員及減少工資。54%的文員被資訊科技、電召中心及留下來的工人的「增加彈性」的取代。司機及維修工也裁減了。後者人數被裁了近半。留下的工人的工時則延長,工作則增加。1996年,司機裁減了19%,而工資減少了10%,儘管超時工作增加。另一方面,工人的犧牲使各公司成本下降了27%,因而提高了利潤。

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