第45期

論資本管制

許由 譯述

《先驅》第45期,19978

譯者按:

八十年代以來,資本的全球性流動達到空前。資本外移所造成的產業空洞化及失業、外匯及其他金融市場上的巨大波動等等問題,在香港和台灣都已經日益嚴重。中國大陸也正在步港台的後塵。香港工運的沉寂使不少人對於資本外移感到無奈。在台灣,工運相對地有所發展,所以,有關管制資本外移的呼聲也多少有一點,可惜的是一般不夠深刻。

本文原刊於Socialist Register 1996,作者是James CrottyGerald Epstein。由於原文很長,所以只能撮譯或概述。文章不僅分析了八十年代以來資本日益自由流動的來龍去脈,指出已經羽翼長成的金融食利者階級怎樣推波助瀾,妨礙生產性投資,而且提出一系列的辦法來加強管制資本。由於篇幅關係,我們把重點放在後者。我們相信,譯介這篇文章多少有助於加深人們對這個問題的認識。

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從戰後到七十年代為止,是現代資本主義所謂黃金時代。人所共知,黃金時代已經結束了。現在人們紛紛要求拿自由化、撤消市場管制等辦法來振興經濟。不過,有一點為人忽略的,就是黃金時代恰恰也是國民經濟管制的時代。在凱恩斯主義下,國家追求全面就業,中央銀行在確定匯率及利率方面,只是間中才受到那數目仍相對來說不多的金融投機家的干擾。總之,戰後繁榮本來就同資本管制分不開。

不過,在黃金時代中,金融及資本投資的全球化已加速進行,而這反過來又促成了黃金時代的衰落。

在這篇文章中,我們主張採取一套政策來加強對貨幣,也許還包括對貨物,的全球性流動的管制,並認為這一類管制是達致全面就業及收入上比較平等所必要的。

目前,對資本管制的呼聲日多。一方面,各種危機促使更多人反省。1992年由於投機所引發的貨幣危機迫使英國及意大利要退出歐盟的匯率機制;瑞典及西班牙也出現問題。1994年的墨西哥金融災難,連一些新自由派也慌了。IMF(國際貨幣基金會)最近也承認,對流入發展中國家的資本加以間中的管制是有需要的。另一方面,歐美的高企失業及貧富懸殊也促使更多進步學者贊同資本管制。

當經濟學家在談到資本管制的利弊的時候,他們通常都是限制在比較狹窄的範圍內。例如,此種或彼種管制方式能使某國保持較低利率嗎?管制會加深政府腐敗嗎?在我們看來,問題不在於此種或彼種管制有多大成本效益,而在於它能多大程度上改變目前的政治及經濟上的權力關係,從而確保全面就業及收入再分配。而在這方面,資本管制是有效的。經濟學家並不懷疑資本能夠加以管制,問題在於多大代價。新自由主義認為代價太高,但我們認為,不去管制的代價不僅更高,而且簡直是天文數字。

戰後的資本管制與食利者階級的崛起

在本世紀初,全球經濟第一次成為現實。那個時候,資本自由流通於全世界。後來,給予這種自由流動以重大打擊的,乃是兩次大戰及大蕭條。曾經是當時得令的經濟思想━━金本位制、獨立的中央銀行、資本自由流動━━現在被視為災難的因素而非穩定的基礎。許多中央銀行被他們的政府置於直接控制之下。國際資本的流動現在必須予以限制。凱恩斯及威特(Harry Dexter White)在草擬有關布列頓森林的協議的時候,甚至主張任何一國未得他國批准,不得接受來自後者的任何投資。這樣高度的資本管制,因為美國銀行家的激烈反對而沒有被採納。但是,總體而言,資本管制還是多少實行了。尤其因為美國工業資本都支持資本管制,盡管美國的資本管制還是比不上其他資本主義國家那麼多。事實上,除開美國,戰後差不多所有資本主義國家都對資本的進出實施廣泛管制,認為在強大的入口需求的壓力下,只有資本管制才能保護那不多的外匯儲備,才能使信用之分配及貿易之發展能按照國民經濟的需要。德國、日本、南韓都是實行廣泛的資本管制的重要國家。

戰後,食利者階級仍不算強大。所以,真實的資本積累(首先是工業資本)比諸於金融資本較為強大。而資本管制本身又促使金融部門主要活動於國內,而國內的種種信用限制及金融調控又使資金主要用在實際建設上。其次,不論是貿易還是對外直接投資都不像後來那樣發展迅速,所以企業主要的還是依賴國內市場。在這個情況下,資本也謀求全面就業,因為高失業會令他們的產品賣不出去。上述因素都促成了黃金時代產生。

不過,食利者階級及跨國公司最後還是勝利了,而全球開放的金融及經濟制度最終復活了。箇中原因之一,是現在世界金融資本的空前強大。外匯市場的每日交投量,1973年是150億美元,1983年是600億。現在(1996)是一萬三千億,是貿易所需要的外匯交投量的60倍。而發達國家手上只有一萬億美元用來穩定匯率而已。其次,不少企業自己也變得更為國際化,所以他們與銀行家攜手爭取一個金融上開放的環球經濟。他們一旦結盟,就成了連政府也無力對付的權勢。同時,七十年代在各發達國家發生的工人鬥爭,進一步促使資本追求自由流動,用資本外移來回答罷工。既然資本已比過去更為國際化及外向,他們也就更沒有必要繼續保持同勞工的社會契約了。在資本的強大壓力下,美國、歐洲、日本先後解除資本管制。

資本管制是進步的宏觀政策的前提

在金融全球化的情況下,要一國達致全面就業並不容易。因為,要達致全面就業,就多少需要實行擴張性的經濟政策,包括降低利率,增加進口及財政赤字。但這樣難免使匯率下跌,而匯率的任何重大變動都會使市場出現恐慌,食利者階級會乘機拋售,使匯率進一步下跌。中央銀行如果要保衛匯率,就要提高利率,但這又打擊國內投資,而且迫使政府要為財政赤字付出更多利息,從而造成財政危機。企業也會為此而增加負債,因此謀求撤資,進一步使經濟惡化。

簡而言之,很有可能,那些促進就業的宏觀政策,連成果也未曾有機會萌發,便已經在資本的反抗下宣告失敗。正是這種威脅,使不少政府在宏觀政策上無法放開手腳去大膽嘗試。而這又只會使失業問題更為嚴重。已經長成為巨大力量的金融資本,通過債務、高利率、變幻莫測的短期金融市場、以及對擴張性的宏觀政策的規限等等,大大壓抑了生產性的積累。它之進一步增強其環球性流動,就只會進一步增加其力量,同時以社會貧困化為代價。

上述困難說明,單靠一國去實行全面就業政策,以及為此而實行資本管制,本身並非易事。既然資本流動是全球性的,那麼,要根本解決問題,最終也只能通過國際性的合作,例如一個凱恩斯主義的世界中央銀行,以及一個貫徹最低工資以及保障起碼的社會及經濟權利和環境保護的國際社會約章。只是由於目前各國統治精英都挺滿足現狀,所以看來這個根本措施還是實行無期。

但這是不是說,一國或一個地區之內管制資本是必然失敗?不是的。誠然,對於一些小國,特別是對外依賴性強的小國,即使只是企圖實施資本管制也容易失敗。不過,如果政府的政策是全面的,一貫的,同時又能落實,而管制機制本身又是有力的,那麼即使是小國,有時也可以成功地實行長期資本管制。南韓與台灣就是一些例子。至於大國,就更有可能實行有效的資本管制。自然不存在一套放諸四海而皆準的資本管制。但我們以下所提議的措施,在合適的情況下還是可以發揮作用的。

一國或一個地區內的資本管制

(一)管制對外直接投資

對流入資本,許多國家都限制外資收購本地企業。南韓對全部經濟部門都有限制,而墨西哥則在石油部門有限制。有些國家只准外資收購本地企業的少數股份。對於資本流出,有些國家實施普遍限制,有些則限於個別部門,例如高科技。而我們認為,足夠的限制可以改變當地的階級力量對比。

(二)限制銀行向非當地居民貸款

外匯投機者往往在外國向當地銀行借入當地貨幣,然後伺機賣出。要減少這方面的投機,有關國家可以向外國人所借貸款徵稅,又或是規定借款的某部份只能存入無息戶口。在後一種情況,利率越高,投機者的利息損失越重。也就是說,當地與外國的利率差距越大,則投機者要繳的稅就越高。

自然,投機者可以透過當地居民來獲得貸款,以便逃稅。所以,這種辦法只能短期有效。

(三)利用稅收來降低資本流動

利用稅收減低資本流動的好處是不用增設官僚機構,比較符合成本效益。

例如徵收所謂「凱恩斯稅」。提出這個主張的經濟學家認為,可以對任何人在規定時限之前(例如一或兩年)出售的金融資產徵稅。凱恩斯稅是對杜賓稅(下詳)的一種補充。任何巨額熱錢要外逃之前,他們往住都首先需要賣掉資產或向銀行貸款。對資產銷售及外匯交易徵稅可以降低資產外逃所能帶來的利潤。由於凱恩斯稅對國內金融市場的混水摸魚施加懲罰,所以也有助於穩定本國市場。

另一種辦法是對本地金融投資的盈利與外地投資的盈利加以區別對待。例如,直至今年,日本對那些非常強大的保險公司所持有的本地與外地證券的盈虧,在稅務上區別對待,規定到足以大大限制了他們的對外投資,而且很有成效。

此外,修改現行種種足以促進資本外流的稅制,也是另一個辦法。例如美國,在關乎跨國企業的稅務安排,往往有利於跨國企業把資本外移(例如價格轉移、延緩交稅,以及在外地所繳稅款可以在美國得到衝銷)。減少資本外流就必須修改上述稅制。

從稅制入手,自然也難免出現逃稅現象。不過,只要有決心,就總有辦去盡量打擊逃稅。

(四)二重匯率制

資本外逃所造成的主要問題,是它會大大降低匯率,因此大為增加入口成本,從而大幅降低生活水平。如果能夠降低它對入口成本的影響,那麼資本外逃就不會產生那麼大的破壞。對此,二重匯率可以派用場。可以對貿易與資本交易實施區別對待的匯率。貿易用匯的匯率由政府制定,而資本交易用匯的匯率才允許自由浮動。在這種制度下,即使資本外逃造成匯率大幅貶值,也不會妨礙進口企業以舊匯率取得外匯、用於進口。這樣,投機家拋售本國貨幣也不致於增加進口成本。在發展中國家,雙重匯率是廣泛使用的。在1975年,有三個工業發達國、22個發展中國家分別使用二重匯率。1990年,只有一個發達國使用,但發展中國家則有34個。

二重匯率的一個漏洞是人們會從政府購買較便宜的外匯,以便購買外國金融資產。所以,最後可能不僅迫使政府嚴密加強監管,而且要採取數量管制。

(五)數量管制

數量管制是最常用的資本管制。到1990年,仍有11個工業國及109個發展中國家採取某種形式的數量管制。(自然,有這方面的法律,不等於它們一定得到全面落實。)

愛爾蘭的法律規定,(甲)任何人向非本國居民支付超過廿五萬愛爾蘭鎊,都要向中央銀行報告,除非這筆錢同貿易有關;(乙)本國居民,未經中央銀行批准,不得向非居民貸以為期不足一年的本地貨幣的貸款;(丙)對本國居民買入外國貨幣加以限制,例如:以愛爾蘭鎊購入的外匯須持有至少三個月;(丁)以投機為目的的外匯買賣被禁止。買入後廿一日方准賣出。愛爾蘭為應付危機,她後來還進一步加強法例,直至所有外匯交易都要中央銀行批准。

如果這些措施還不能令資本就範,可以威脅實施更嚴厲的管制,有不少國家都嘗試過禁止除入口及償還債務所需用匯以外的一切外匯交易。

國際合作與資本管制

上文已經指出,實行資本管制與促進全面就業,長遠而言還是要國際合作。我們要記住,這才是問題最終得到解決的地方。我們雖然暫時難以寄望現有國際組織可以解決這個問題,但這並不是因為他們不可能做到,而只是他們不願意去做而已。我們在下面列舉一系列國際合作管制的辦法。

(一)反對任何促使資本更自由流動的企圖

美國正打算把北美自由貿易區(NAFTA)擴大到智利及加勒比地區的國家。如果美國成功,就會大大妨礙這些國家管制外資的能力。歐盟也正在放寬有關資本外移到低工資區的規則。世界貿易組織(WTO)也在促使各國撤消僅有的一些資本管制。對於這一切新的進攻,各國人民必須努力反擊。

(二)對資本外逃隨時實施管制

我們要促使現有的國際組織放棄促進資本流動的政策,相反,應使他們用於防止破壞性的資本外逃,包括規定各國需要把違反任何一國法律而外逃的資本,交還該有關國。對於小國來說,由於單方面的資本管制往往花大氣力也未必能有效管制資本外逃,所以尤其需要這些政策。其實,在監察資金流動方面的國際性合作一直在進行。各國政府都力求建立更好的機制來限制毒販洗黑錢。為此瑞士銀行也需要修改有關法律,減少有關銀行秘密的保護。各國政府也非常致力於監察逃稅。我們需要的只是把有關國際合作加以擴大而已。

(三)由國際協定一個交易稅

諾貝爾經濟學獎得主占士.杜賓(James Tobin)建議,向所有外匯交易徵收稅款,用意在於減少過份的短期投機,同時又不會妨礙長期的正常外匯交易。比方說,對所有外匯買賣都徵收0.5%的稅收。如果一個投資者每個月都買入一百萬美元,然後售出,那麼,他繳交一年的稅就是0.005122100萬,也就是十二萬美元之稅款,亦即每年稅率12%。如果他每日都這樣買賣外匯,那每年的稅率就高達365%。相反,如果他一年後才賣,他的年稅率只是1%

杜賓指出,這種稅只能在全球範圍內實施,或至少在主要的金融地區,否則,外匯交易只會轉移到沒有徵收交易稅的地區。任何一個國際組織都可以輕易徵收這種稅。

不過,杜賓的建議有很大局限。對於一次性的、大幅的貶值而引發的大規模投機,這樣一種數額不大的稅沒有多少阻嚇作用。很明顯需要其他措施的幫助。但是,倘若採納杜賓建議,畢竟也是前進一步。

結語

有人懷疑資本管制會不會大為減少流入窮國、而又為窮國所急切需要的資本?要知道,在向窮國轉移有用的資本方面,私人資本市場的表現根本就很差勁。事實上,流入窮國的淨資本根本不像人們所想象的那麼多。在那流入的資本中,很多是短期和不穩定的。近年巨量資金流進流出墨西哥,根本沒有為墨國人民帶來什麼好處。我們需要的是另一種能更有效轉移資本到窮國的公共機制,而非依靠私人資本的自由流動。

其次,有人質疑,資本管制豈非會趕跑金融企業,造成失業及收入下降?其實,這方面的威脅常常是誇大的。Andrew Glyn指出倫敦市的英鎊交易,為英國帶來的收益很少。而許多國家的金融行業的職位,許多並非對社會來說是生產性的。那兒的文員及企業管理碩士大可在其他經濟部門發揮所長。事實上,資本管制的其中一個好處,就是方便那些能夠更理性地使用資源的政策得以湊效。

許多研究都說明,資本管制有助於維持低利率、低失業率及穩定的匯率。1995IMF的報告也承認這一點。事實上,所有發生了「經濟奇跡」的國家━━日本、南韓、德國、瑞典━━等等都採取資本管制。自然,日本與南韓在實行相當程度的國家管制時,也是以國家力量去壓碎工人運動。進步的經濟學家自然不想在這方面照搬日本、南韓的經驗。我們所主張的資本管制以及宏觀調節,目的恰恰是縮小食利者階級及跨國企業的權力。不達到這個目的,任何進步經濟綱領都沒用。

然而,難道世界不是已經大大改變了嗎?難道日本、南韓等不是也正在撤銷資本管制嗎?在某程度上他們的確如此。但我們已經指出過,他們這樣做的理由主要是政治上的理由,而非經濟上或技術上的理由。Daniele Checchi最近有一個極有趣的研究。他的研究說明為什麼這些國家都在一定程度上解除資本管制。他發現,英國和日本過去的資本管制,同工人獲得較大收入分配有密切關係。換言之,資本管制,由於能促進就業及較高經濟增長,在勞資對抗中變得有利勞工。這當然不為統治階級所喜歡囉。這才是資本反對管制的政治理由。

《經濟學人》最近也承認:「那些要求停止和逆轉全球一體化的人之所以可怕,恰恰是因為,只要有決心,政府是的確做得到的。」事實上,即使進步經濟學家不支持資本管制,並不表示這個問題就不會再提上議程。將來再發生像墨西哥那樣的金融地震,簡直是無可避免的。下一次甚至可能是在一些主要國家發生金融崩潰。而在這個情況下,即使是食利者階級及工業家也會要求資本管制。左派現在就主動爭取資本管制,比到時由我們的政治敵人單方面施之於我們要好得多。

有人認為資本管制未見其利先見其害,因為資本會在政府考慮管制之前,便已經外逃了。這個觀點自有一定道理,但是,這方面的可能後果其實適用於一切要認真削弱食利者階級的利益的政策,例如低利率、對富人課以高稅收、較嚴格管制市場等。我們是否因為恐懼資本的報復便要統統臨陣退縮?其次,上述威脅雖然大,但並不表示不可解決。如果資本管制是配合著一整套促進經濟增長及消除不穩的計劃,那麼有些資本就未必會冒險外逃。第三,如果所實施的資本管制是以輕重先後為序列,循序漸進,那就會比較有效。也可以確立隨時管制的機制,但並不立即實施管制。

總之,沒有資本管制,就不可能削弱資本實際享有的對政府政策的否決權,就不可能促進全面就業及較平等的收入分配。

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