丹心　譯述

《先驅》第45期，1997年8月

早在二次大戰結束前便蘊讓成立的布雷頓森林組織（BWI）﹝即世界銀行（世銀）及國際貨幣基金組織（IMF）﹞，到今天已成立逾半個世紀了。這兩個機構是由英國著名經濟學家凱恩斯（John Maynard Keynes）及美國主管貨幣問題的懷特（Harry Dexter White）構思出來的。

無疑，建議成立這類機構的動機是可欽佩的，世銀的官方名稱叫作「國際復興開發銀行」（IBRD），其首要任務是重建大戰後的歐洲。美國是唯一一個在戰後冒起的經濟強國，不但急需一個活力充沛的歐洲作為貿易伙伴，更需要一個銷售其剩餘產品的市場。

IMF則透過向那些暫時出現國際性收支不平衡的國家，提供短期貸款來促進貿易，以防止戰前危機的重現。

幾乎人人都指責，戰爭是由30年代廣泛流行的貿易政策━━以鄰為壑━━所造成的，所以當務之急，是改革世界貿易制度。

今天，IMF的財政及政治權力比過去擴大許多，尤其是它扮演著第三世界經濟的指導及經理的角色。原來的約章說明其目的是以促進國際貿易增長和平衡發展，從而促進和保持就業及高水平的實際收入，促進所有成員國發展生產性資源作為經濟政策的首要目標。

IMF貸款的原意是使那些出現赤字的成員國，在商業交易中仍能如常運作。其始創者期望這個組織能重建經濟上的伙伴關係，避免限制性的貿易措施和競爭性的貨幣貶值，因為這些都是導致歷史上最具災難性的戰爭，沒有人想重覆這戰爭。

這些年來，BWI不斷演變，非常成功地適應新情況，變成廿世紀末主要的組織，但有些人卻批評它已經違背原先的目標了。

世銀及IMF這對雙生子的權力

IMF在92年的周年報告宣佈，它的成員已趨向全球化。的確，單是92年，IMF的成員就由157個上升至178個，其中有全部15個前蘇聯共和國，甚至歷史上有長期保持中立傳統的瑞士，也在激烈的反對聲中投票贊成加入IMF。IMF一時成為眾多國家認為可依靠的組織，其每年所貸出的款項亦不斷上升。1991–92年的貸款額（約125億美元）就比前一年增長五成半。

世銀亦有類似的增長，成員不但包括所有前蘇聯共和國，也包括亞爾巴尼亞、蒙古、納米比亞及瑞士。戰後初期，世銀的貸款主要集中於西歐各國，以幫助它們戰後復興經濟。自1948年以後，世銀逐步改變其原先的作用。歐洲復興所需的資金，主要通過「馬歇爾計劃」得到解決，而世銀則將其貸款的方向逐步轉向亞非拉等發展中國家及地區。現在世銀主要關注國民生產總值低的國家的「發展」問題。至1993年底，世銀曾借出2350億美元，合共超過3500個工程。在九十年代，它每年約借出160億美元。

另一個世銀的姊妹組織叫國際發展協會（IDA），成立於1960年，其目的也是以特別優惠的條件，向最貧困的國家提供貸款，每年約借出50–60億美元。

法理上，這些貸款組織隸屬於聯合國，但並不是按聯合國大會的「一人一票」原則辦事，而是按「一元一票」的方式來作決定的，即最多錢的國家最有話事權。

理論上，世銀及IMF由每一成員國指派一名理事組成一個理事會，但實際權力則落在一個由24名全職執行董事組成的執行董事會手上。其中五人是由基金組織持有最多份額的五個國家（即英、美、法、德和日本）委任，其餘董事則由其餘成員國劃分為十多個區選出。世銀堅持形式投票沒有作用，因為大部份決定是由共識造成。換言之，七大工業國最有話事權。例如美國控制了17%的票，整個非洲僅佔4%。美國在IMF的主要決定中（例如增加資本）實際上有否決權，這在正常情況下需要80%的多數。所以世銀及IMF遠遠不是什麼民主機構，其政策絕少偏離那些有錢的大股東。普通市民，無論他們住在那裡，都無權置喙。如果世銀或IMF作出的決策不受歡迎的話，北半球的主要政府以及南半球的精英，很容易透過這兩個貸款組織找到代罪羔羊。

財政上壟斷的機制

自80年代初以來，這些貸款機構的領域和權威得到大大擴張，主要是所謂「發展中」國家的債務負擔所致。其實這些國家大部份都不是「正在發展中」。「第三世界」這個詞實際上毫無意義。南北分野純屬地理上的意義，而非分辨不同的社會階級。更有用的分辨標準，反而是貨幣的可兌換抑或不可兌換。世銀和IMF經常令那些只擁有不可兌換貨幣的高度負債國，按照它們的政策辦事，因此人們叫這些負債國做財政上受控制的國家（FDC）。

財政上受控制也導致其他形式的控制。除非得到IMF的同意，一個失去信貸價值的FDC不會再借到任何貸款。如果想借錢，它必須接受一項由IMF製訂的重建經濟建議，即結構性調整計劃（SAP），否則任何公共或私人信貸者都不會提供貸款給這個國家。

世銀及IMF能夠獲得這個守門人的功能是因為FDC的債務是所有會員國共同分擔的。在60–70年代，不論公共或私人機構都不斷鼓勵FDC借錢。世銀也不斷宣揚：債務是加促發展的途徑，FDC的領袖眼見利息率低至負數時，一時也信以為真，於是拼命借貸。借來的錢通常不是浪費掉，便是被偷去，最後流入某人的私人銀行戶口或用作購買軍火、奢侈消費品等，絕少用於有益的投資。80年代初，美國突然大幅提高貸款利率，企圖遏止通脹。這個舉動引致第三世界的債務危機，到今天，這些國家的債務負擔仍然非常沉重。

著名發展經濟學家勝加（Hans Singer）認為：「債務是導致南方國家不穩定的核心問題，即是說當財政出現危機時，利息結構隨之改變，這不但對布雷頓森林組織和聯合國的關係產生深遠的影響……亦說明第三世界國家的債權人，在世銀及IMF內比他們在聯合國內更有權力。」

其實自80年代初世銀便開始向自由經濟政策轉變，其首要目標是要窮國迅速還錢。SAP只不過是要達到這個簡單目的的手段：還款得到保證。世銀頓時變成一個龐大的收集債款機構。

過去10年（1983–92）FDC已經先後還款15000億美元━━相等於1982年借入9千億的本息。如果把這些國家視為一個組別，那麼這10年間，它每星期便要還款約30億美元，每小時還款1千7百萬，又或是每分鐘還款近30萬美元。不過到1991年底它們發現債務仍比1982年高出64%，仍欠14780億美元。同一時期，撒哈拉非洲以南的國家的債務亦升至123%，而最不發達的國家的債務則增至158%。

債款有增無減固然很不妙，但更壞的是FDC受到貸款機構新的控制。過去，有些FDC一直拒絕在本國實行新自由主義的市場體系，並實行各種形式的社會主義或社會民主主義。債務危機迫使這些異見者屈服。雖然從沒有人能證明世銀或IMF的做法是有預謀的，但債務危機確實為它們提供前所未有的機會，使第三世界就範。

結構性調整計劃（SAP）━━死胡同

簡單來說，所謂結構性調整的基本精神，是決不能視國內市場為經濟增長的原動力，應該轉為全力出口導向。若一個已喪失信用的FDC想向IMF借新債，它必須簽署一份由世銀及IMF擬定的結構性調整計劃書。其中包括一系列劃一的措施：貨幣貶值、高利率、入口自由化、低工資以壓抑國內需求、提高基本貨品及服務價格、國有企業私有化、透過財政預算大幅削減公共服務和大規模裁員。不錯，國家缺乏手段不會比普通家庭活得更久，但SAP所實行是大規模的緊縮政策，影響立竿見影，而且代價要由那些從沒有從貸款中得到任何益處的普通人民來付。

到1992年7月31日為止，逾50個國家（不包括稍後加入的前蘇聯共和國，以及其他自行實施類似政策的國家）參加SAP計劃。自87年世銀重組以來，借出的款項主要用於「調整」第三世界的經濟。現在大概有1/4借款撥作SAP貸款。

世銀及IMF宣稱SAP措施純屬「技術性」，它們認為負債國必須還款。按定義本地貨幣是不可兌換的，負債國必須賺可兌換的硬貨幣。所以SAP的首要規條是「以任何代價搞出口」，這即是要求負債國把本地人的衣食住行等產品，以至任何可賣給外國人的產品，都投入出口市場以賺取硬貨幣。

這些政策的後果異常慘烈：商人為了維持出口收入，拼命把初級商品價格降低。出口更多，價格就更低，再加上要與同類國家的同類產品惡性競爭，結果是兩敗俱傷，不但賺不了多少硬貨幣，而且摧毀了國內市場。其實由1980-92年間，原料價格就一直下降，現在的價格是百年來的最低水平。

但那些貸款機構仍然堅持這種「出口導向」的政策，它們認為任何國家如果肯努力都能夠像四小龍一樣成功。實施初期，表面上IMF似乎很有成就，它改進了第三世界的生產和促進世界貿易，但負面影響很快便出現了。降低出口價格，使出口變成唯一有活力的部門，只會更快摧毀國內市場。解除對市場管制的主要目的是要消除最低工資，價格保證和政府補貼，這也是摧毀國內市場增長的做法，因為解除管制會使本國的農業及傳統工業受到巨大壓力，迫使它們同生產力較高的先進國家「公平」競爭，最後通常是落後國家的整個農業或工業部門遭到淘汰，或是因政府停止補貼而完全窒息。最後，伴隨私有化而來的是公共部門的大規模萎縮，普通人民的生活質素受到直接而明顯的打擊。這一切只為達到一個目的：國家賺取外匯和還債。

窮國真的可以翻身？

世銀相信，非洲經濟可以透過出口獲得增長，然後有能力入口本國工業發展所需要的產品。世銀更認為非洲可佔世界市場的初級產品的一定份額。但事實告訴我們，這是妄想。按一個研究顯示，至少對非洲來說，出口導向以求增長是死胡同。有人問購買這些商品的商人及大公司，究竟非洲的出口有沒有前途，結果令人沮喪。

另一個對24個非洲國家所作的研究也得出非常負面的結論：基本上本地的私人部門全部消失，而組織性結構也失敗。在非洲，結構調整的結果是大幅削減公共開支（包括薪金，國家僱員數目），關閉那些無利可圖的公共事業，削減國家補貼等。那些所謂的「專家」完全忽略國家僱員工資有支持經濟的重要性，降低他們的生活水平只會進一步打擊經濟。

經過12年的調整政策，勝加（Singer）嘗試總結一下SAP的成果：「世銀及IMF沒有可慶祝的理由，因為結構性調整的效果很差，甚至是負面的，所付出的社會代價亦非常巨大……它們的期望顯然落空：沒有增長、債務沒有消失，投資下降。不過，也很難對SAP作出合理的評價。舉例，有人估計今天世銀發展計劃的失敗率近30%，前幾年則是10%，表面看來似乎今天更失敗些，但這主要是由於世銀把結構性調整放在首位，因而破壞了計劃本身的效果。」

雖然世銀的樂觀主義無甚根據，這無礙於它繼續推銷其出口導向的政策。不過事實終究是事實，那些能成功打入世界市場的國家（如日本、南韓或其他小龍）全都是實行與今天負債國所被迫實行的恰恰是完全相反的政策。

給削弱的政府

這些負債國除了要執行世銀所建議的災難性經濟政策以外，其政府的職能還會逐步被世銀等貸款組織所左右或取代。例如：

貨幣：一個實行SAP的國家必須把貨幣貶值。理論上，貶值會使產品在世界市場上增強競爭力，實際上，其他實行SAP的國家也同時出口同一產品，有利的因素便互相抵消。

宏觀經濟政策：弱小的負債國根本沒有條件製訂宏觀經濟目標，或安排資源來達到目標。

對外政策：債務變成一種有力的工具去改變負債國的外交政策。埃及便是一例：自海灣戰爭後，美國為獎賞埃及站在「正確」立場上，削減其債務超過25%。

跨國企業的出入自由：SAP不准本地限制外國投資。印度實行民族主義政策限制外資投資幾十年，現在也因IMF的壓力而被迫開放邊界。

國防：雖然世銀及IMF干涉國防的事件從沒有公諸於世，但它們毫不含糊地公開表示，希望壓抑負債國的國防開支。在1991年的周年會議上，世銀的一名官員提出：「過去10年，世銀對至少20個國家的軍事開支水平表示，關注。」IMF的官員則強烈表示負債國應把軍事開支投放到更值得的部門。

中國是世界銀行自1993年以來借款最多的一個國家。在它所發表的新聞稿中，世界銀行總是誇稱它怎樣貸款援助中國。我們暫時不問這些援助項目本身有什麼不良影響（例如最近它資助的一個黃河大壩，將會迫使十七萬居民遷居），只是指出，中國人民同時也要為這些貸款不僅僅付利息，而且要償付其他慘重代價。世界銀行之所以那樣善待中國，正因為中共總是忠實執行世銀的「忠告」，包括進一步開放市場，削減對國企的補貼，私有化以及迫使更多國企關門及開除工人。而這一切都在客觀上助長資產階級的財勢，同時又是對工人階級的重大打擊。此外，去年底中國與IMF達成協議，同意未經IMF批准，不會對國際交易所需的支付及資金轉移施加任何限制。這其實是出賣了局部的經濟主權。

自然，世銀及IMF否認它們想替代政府，但當SAP並沒有產生效果，這些貸款組織便會指責政府無能，或缺乏充份動力推行政策，繼而要求加強政府的角色。如果SAP成功的話，則歸功於這些組織的智慧和建議。現在，世銀及IMF只要求當地政府用強硬的手段，維持治安及懲治性的司法制度，因為有30個國家曾經發生「IMF」暴亂，上千人傷亡及遭逮捕。可以理解，世銀等不想牽涉其中。

見過IMF報告的證人指出：「我們知道有許多流血暴亂的發生，都是因為政府突然取消基本產品的補貼，以圖減低財政赤字；也見到這些暴亂如何使整個調整計劃癱瘓。」

甚至連世銀的兩名經濟學家也承認：「調整政策欠缺一個『人性的面孔』，窮人不成比例地受到緊縮之苦。削減公共開支，使援助窮人的計劃受到嚴重影響。改革使收入更不平等。」

世銀受到各種批評及壓力後，自90年開始便掛上一個人性的面具，它承認它們的政策影響11億人的收入（這些人每日賺不到1美元）。在91年的會議中，世銀還建議成立一個「安全網制度」，其中建議發展中國家要「增加保障人民健康的公共開支」！

在拉美，世銀也開始強調社會不平等及貧困的增長，並「發現」經濟成果的公平分配，可能比增長本身更重要！問題是世銀對於貧窮的定義非常狹窄，例如它認為美國與拉美的貧窮人口有著相同的比例！

儘管有這些微少的改變，世銀並沒有改變其援助落後國家的政治標準，即只喜歡貸款予那些有權威的政權，這些政權必須支持政治穩定和能較好地管理經濟。所以當孟加拉及菲律賓結束軍法統治後，世銀便認為這兩個國家開始走向民主與法治，隨即取消其全部債務以示獎勵。

誰是既得利益者？

窮國受世銀等控制這個事實，是否無法改變呢？此刻確實不容易。結構性調整政策其實反映今天的資本主義如何運作。那種反對國家提供公共服務、反對社會保障，但卻支持私人努力、市場法則及迫使各國在沒有保護或規則的情況下，加入世界市場競爭的進攻，並非只為第三世界或東歐各國而設。那是一場全球性的進攻，目的是要透過一個排他性的資本主義，分裂世界經濟。所以，有人建議著力把世銀民主化的觀點，根本不現實，而且容易誤導人們，以為世銀等組織真的會為窮國發展服務。同時，我們亦不應該為資產階級尋找一種第三世界主義的新形式，使它在第三世界任意妄為。無疑，新自由主義透過貸款這種形式得以聞名。無論世銀抑或IMF都以現代化計劃作為包裝。但這些計劃其實只對第三世界的統治階級有利，使他們可重新建立有利於他們的內部力量關係。因此我們從沒有聽聞哪國政府，呼籲人民抵抗IMF的要求的。事實上，這些政府的領袖，已停止了過去那種向貸款組織要求較好待遇及取消債務的定期聚會，改而接受世銀及IMF的調整建議以換取個人利益。這些政治精英根本不會受緊縮之苦，相反，他們許多都因SAP而得益。公眾設施惡化或消失？他們有自己的私人設施，工資從未像今天那樣廉價。私有化使他們能以低價購得好企業。無論公司或個人都不怕貨幣貶值，因為他們有外國銀行戶口，本地貨幣每貶值一次，他們只會更富有一些。

不過，在南半球只有少數人能獲得這些好處。世銀變成一個充滿種族歧視的環球經濟的經理，其中南北半球的上層跨國精英扮演著「白人」的角色，中間是擔驚受怕的「有色」中產階級，處於最底層的是一無所有的「黑人」━━不論他們的膚色如何。其實，在發達國家中，那些長期失業，露宿街頭的白人市民也屬於這個「黑人」低下階層的一部份。

汽車大王享利福特曾說：他要他的工人買得起他製造的車。但現在福特主義已死。當代的企業，似乎只滿足於一個非常有限的跨國顧客網。IMF及世銀所倡導的模式使幾十億人民無法生存。

出路何在？

事實上各國的人民對生活的惡化非常憤怒，他們疲備不堪、生病和饑餓，一天要做幾份性質不同的散工，無論工資如何低，工作環境如何惡劣，都有人接受。連非正規經濟部門都容納不了所有工人，女人尤其受到打擊。一整代兒童沒有機會進學校讀書。有不少國家的人民在忍無可忍的情況下，自發地發生暴亂，但這些抗爭甚少得到有實力的政治組織跟進，工會或政黨等力量，因推行SAP而遭到削弱。

諷刺的是，不斷向負債國宣揚民主重要性的世銀及IMF，正是最反民主的組織。到現時為止。多數人仍未認識到它們政策的危害性。批評之聲是廣泛的。但有組織的行動卻缺如，世銀及IMF似乎已把過去經過長期鬥爭得來的社會、政治及經濟權益摧毀了。

其實，工資在世界某一角落減少一些，都會影響其他地區的工資水平。生活無保障，千百萬人會遷移到北半球，這正是法西斯和種族主義的溫床。「出口導向」佔主導的政策也意味著森林會消失，我們只有對抗世銀等的政策，這些災難才能得以制止。

世銀及IMF正在從事的戰爭，不但反對第三世界的人民，而且日益反對富國的窮人，使貧富兩個階級之間的鴻溝日深。那些有權勢者相信，市場那看不見的手會解決所有問題，於是就由這隻手任意幹下去。

因此，為了人類的發展，今天比過去任何時候，都更需要進行反資本主義、反帝國主義的鬥爭，這不但預示著同世界市場斷絕關係，也同本土的資產階級斷絕關係。

蘇珊佐治（S. George）認為，面對這種經濟及政治的壟斷和混亂，可能只有出現另一種更大的混亂━━全球規模的環境起義━━才能破壞這些金融財閥的權力，那些拒絕向絕望投降的人必須尋找出新的團結方式，藉此發明一個在國際層面上的民主制度。

（本文主要根據以下二文改寫：Maxime Durand的‘Bankers On Trial’刊於International Viewpoint No. 258，1994。Susan George的‘Old Institutions，New Disorder，刊於IMF / World Bank / WTO – The Free Market Fiasco，1995年由IIRE，Amsterdam出版。）